政府采购代理机构专业能力评价指标体系设计探讨_行业相关_行业政策

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政府采购代理机构专业能力评价指标体系设计探讨

发布时间：2024-01-24

■宋军黄琦

《政府采购代理机构管理暂行办法》第十二条规定，采购人应当根据项目特点、代理机构专业领域和综合信用评价结果，从名录中自主择优选择代理机构。对于采购代理机构的专业化问题，财政部出台的贯彻落实《深化政府采购制度改革方案》的实施意见（以下简称“实施意见”）也有相关的要求，其总体思路是，要制定统一的专业能力评价标准，对采购代理机构进行专业能力的评价，提升采购代理机构专业化服务水平。因此，推行采购代理机构的专业能力评价工作，让采购人能“自愿择优选择”采购代理机构是制度设计和发展方向。

　　一、采购代理机构专业能力评价工作的必要性和基本原则

　　（一）采购代理机构专业能力评价工作的必要性

　　采购代理机构在政府采购活动中作为采购人的受托人，在委托的范围内代理采购业务，它是通过发挥自己的专业特长，来采购到采购人符合法律规定、落实政策要求、满足采购需求的采购对象，因此，采购代理机构的专业能力水平十分重要、非常关键。

　　1.开展专业能力评价工作是深化改革和扩大开放的需要

　　对于政府采购的改革开放问题，习近平总书记十分重视，多次强调我国政府采购的改革开放问题。在2018博鳌亚洲论坛上，国家主席习近平强调：加快加入世界贸易组织《政府采购协定》进程。在2023年10月18日第三届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上，国家主席习近平在主旨演讲中强调，要“主动对照国际高标准经贸规则，深入推进跨境服务贸易和投资高水平开放，扩大数字产品等市场准入，深化国有企业、数字经济、知识产权、政府采购等领域改革”。

　　政府采购市场的开放，它并不只是简单的政府采购领域的供应商来源的开放，它还包括政府采购代理市场的开放。今后政府采购代理市场还面临国外采购代理机构的进入，来分享采购代理的“蛋糕”。同时，我国的采购代理机构还要走出去在国际上抢占市场。因此，要通过规范的、科学的专业能力评价，提升采购代理机构的综合素质。

　　2.开展专业能力评价工作是加快采购代理机构专业化转型的需要

　　政府采购不是简单的购买行为，它是一个有预算、有目标、有规则、有程序、有政策的购买行为，它融经济性、社会性和政治性于一体，实现的是调节经济的工具作用，因此，政府采购代理是一项专业性较强的工作。由于采购代理行业门槛过低，截止2023年12月15日，全国有5万多家采购代理机构，全国平均每天还有超过30家公司登记注册（2023年12月13日登记56家）。目前采购代理机构，其基本上都是综合性的代理机构，既代理货物、也代理工程和服务。采购代理市场的“同质化”竞争现象严重，因此，演变成低端的价格竞争。而专业化的采购代理机构却很少，能在专业领域中制定规则的就更少。所以，需要开展采购代理机构专业能力的评价工作，共同推动、促进和引导采购代理机构走专业化发展道路。

　　3.开展专业能力评价工作是建立全国统一大市场的需要

　　党的二十大报告指出，要构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系。政府采购市场是全国统一大市场的重要组成部分，要在“逐步建立全国统一的集采目录”的基础上，建设全国政府采购统一大市场。而采购代理机构的规范运作，是建立全国政府采购统一大市场的前提。因此，应通过开展采购代理机构专业能力的评价工作，倒逼采购代理机构加强专业能力建设，走专业化发展道路。

　　4.开展专业能力评价工作有利于采购人择优选择采购代理机构

　　对采购代理机构进行专业能力评价，可以告知采购人采购代理机构的专业能力状况，解决采购人采购对象专业知识不足的问题，为采购人自主择优选择采购代理机构提供依据。

　　5.开展专业能力评价工作是建立采购代理机构信用评价体系的需要

　　建立政府采购信用评价体系是政府采购管理的基础性工作，也是规范采购人“自主择优选择”采购代理机构行为的前提。采购代理机构信用评价包含了许多内容，其中专业能力评价占有相当大的比重，因此，做好采购代理机构的专业能力评价工作，对于建立采购代理机构的信用评价体系乃至政府采购全过程的信用评价体系工作都具有积极的意义。

　　（二）采购代理机构专业能力评价工作的基本原则

　　根据采购代理机构专业能力评价工作的特点，其应遵循的基本原则为：

　　1.“三公原则”是基本遵循

　　采购代理机构专业能力评价虽然不是实质性的采购活动，但涉及到采购代理机构的生存与发展，涉及到整个采购代理行业的规范，因此，必须遵循“公开、公平、公正”的基本原则。

　　2.广泛性原则

　　对于采购代理机构专业能力评价工作，虽然实施意见规定和要求由行业协会组织，但并不代表是由行业协会一家来“闭门造车”，而是应发动政府采购所有参与人或参加人参与专业能力的评价工作，并充分利用社会资源，特别是专业评价机构来进行评价。

　　3.自愿性原则

　　在专业能力评价中，无论是专业能力评价标准和参与专业能力评价，应由采购代理机构自由、自愿选择。它包括两个方面的自愿，一方面专业方向的选择自愿，不管是监管部门，还是行业协会，都不能强制要求采购代理机构向哪个专业方向发展。另一方面是执行专业能力标准的自愿。专业能力标准属于指导性原则，并非强制执行标准。

　　二、采购代理机构专业的科学划分

　　（一）按采购对象划分专业

　　依据目前《政府采购品目分类目录》来看，划分三个大的专业应该没有争议。即：货物、工程和服务。

　　为了使专业分类更科学、更有利于专业能力评价，可利用大数据，对近五年已实施的政府采购采购项目数据进行分析，分别将货物中（A01-A08）采购量排前四名、工程中（B01-B99）采购量排前五名、服务中（C01-C99类）采购量排前八名的一一列出（如其采购量没有达到该大类中20%比例的可以不列入）。达到了或超过了该大类采购量30%的可以单独划成为一个专业。如货物（A）中的设备（A0200000）其五年平均采购量占货物的采购量达到了或超过了30%，那么就可将“设备”划为一个采购专业。如设备中的“信息化设备”、“医疗设备”、“车辆”采购量大，且专业性强，也可以分为一个大类（一级）中的中类（二级）专业。

　　总的方针是采购量大、专业性强、相对独立的采购对象先分别试点探索。成熟一个，分类一个。今后将会实行一个采购代理机构多个同性专业并存现象，专业能力评价成熟一个，发相关证件一个，分为一个专业。

　　（二）按采购活动中的事项划分专业

　　政府采购是一个复杂的过程，其某一个过程或程序中的某一个事项是可以独立或单独地存在，也可以将某个过程或程序中几个事项合并为一体。

　　在政府采购活动，采购人可以借助他人的智慧，弥补自身认知的不足，委托社会的力量来完成的事项有：政府采购项目可行性研究、采购需求调查、采购项目的进口或单一来源采购方式的论证、采购实施计划编制、采购文件（主要为歧视性、排他性条款、评审标准、履约风险）的审核、采购项目验收等。

　　虽然上述事项可以单独或全部委托由一个采购代理机构完成，但对于新成立、或小的采购代理机构而言，他们是不可能高质量完成的，因此，可单独列出某一个事项或过程进行代理完成。

　　　（三）按采购活动内容的专业划分

　　《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第八条规定，采购代理机构及其分支机构不得在所代理的采购项目中投标或者代理投标，不得为所代理的采购项目的投标人参加本项目提供投标咨询。虽然，该条款是一个禁止性规定，但也告诉一个信息，既然有采购（招标）代理，也就有投标代理。所以，围绕政府采购活动，可将代理采购活动的专业细分为：

　　1.采购（招标）代理

　　目前人们将政府采购代理简单地理解为招标代理，也就是政府采购环节中的采购事宜。

　　2.投标（响应）代理

　　有招标，就有投标。对于投标（响应）工作，目前除了投标、响应文件印封以外大都是供应商自己完成。对于小微供应商来讲，做投标、响应文件确是一件“技术活”，稍有不慎，将导致投标、响应无效，连参与竞争的机会都没有。所以，目前投标代理市场正悄然地形成，但由于投标代理费用收取没有标准，采购项目中标、成交供应商只有一个，“概率”较小，大多数都会“名落孙山”，但并不代表今后该类代理专业不发展。

　　3.救济代理

　　在政府采购活动中，供应商的权益可能会被侵害，一般情况下都是供应商自己维权，但苦于对政策的掌握不充分，且耗时耗力，达不到自己满意的效果。长期聘请专业律师团队也不经济，而有些专业律师团队对政府采购制度并不十分了解，因此，今后委托给专业机构来维护自己的权益，也将是一个趋势。所以，救济代理也将是一门专业。

　　4.政府采购绩效评价代理

　　年前，中央经济工作会议强调要“提质增效”。财政部反复强调要“花钱必问效，无效必问责”，政府采购更应讲究经济、社会和政治效益。对政府采购进行绩效评价是政府采购改革方向之一，委托第三方对政府采购绩效进行评价，也将会成为独立的专业。

　　5.档案管理代理

　　随着政府采购管理不断规范，按政府采购法规的要求，政府采购档案将保存十五年，因此，政府采购档案的管理与保存将是项专业性的工作。

　　　三、采购代理机构专业能力评价指标和内容

　　政府采购代理机构专业评价指标和内容主要为三个纵轴，即：政府采购知识的专业性、采购代理对象的专业性和采购具体操作的专业性。

　　（一）政府采购知识的专业性

　　政府采购知识的专业性主要有：　

政府采购知识的专业性（分值30分)	1.政府采购知识的学习（分值N）	专职从业人员政府采购专业毕业人数	（略，下同）
		专职从业人员接受政府采购知识培训人数
		专职从业人员获取政府采购专业培训结业证、合格证情况
		本单位每年组织政府采购法规、专业知识培训、学习情况
		……
	2.政府采购专业的研究、思考（分值N）	出版政府采购专业书籍
		在政府采购专业网站、报刊发表政府采购案例文章（年度人/篇）数
		在政府采购专业网站、报刊发表政府采购方面理论探讨文章（年度人/篇）数
		……
	3.政府采购政策建议（分值N）	参与政府采购法规的制定、讨论
		参与县（市）级政府采购制度、规范的制定
		提出的政府采购合理化建议被县（市）级政府采购监督管理部门、公共资源交易管理局采纳次（篇）数
		……
	4.其他（分值N）	……

　　 （二）采购代理对象的专业性

　　 采购代理对象的专业性主要有：

采购代理对象的专业性（分值40分)	1.专职从业人员的专业情况（分值N）	该专业的毕业人数
		硕士以上多少人
		本科多少人
		专科以下多少人
		项目经理是否为相关专业毕业
		项目经理从事相关专业的时间
		……
	2.对采购对象有独特的见解（分值N）	相关专业的研究、探讨文章在该专业的相关网站、报刊上发表
		专业采购活动案例的分析文章
		……
	3.相关专业人员的职称（分值N）	专业高级职称人数
		专业中级职称人数
		专业初级职称人数
	4.专业培训（分值N）	全年内部开展专业知识培训次数
		员工参与社会相关专业的培训、学习人次
		受行业协会委托组织开展相关专业知识的培训次数
		项目经理获取专业能力考评（测评）合格证书人数
		……
	5.其他职称情况（分值N）	高级职称人数
		中级职称人数
		初级职称人数
	6.其他（分值N）	……

　　 （三）采购具体操作的专业性

　　 采购具体操作的专业性主要有：

采购具体操作的专业性（分值30分)	1.管理工作（分值N）	制度建设
		质量管理
		财务管理
		人事管理
		运营管理
		……
	2.采购活动的操作水平（分值N）	采购需求调查与论证
		采购文件编制
		评审标准设计
		采购活动的组织
		该专业采购文本被监管部门或行业协会确定为规范化文本并推广
		……
	3.人员结构（分值N）	年龄结构
		从业时间
		人员分岗分设
		……
	4.项目经理（分值N）	受教育程序
		从业时间
		主持本专业采购项目年限
		主持本专业采购项目个数
		……
	5.处理问题的能力（分值N）	上年度有效质疑率
		上年度有效投诉率
		上年度行政复议或行政诉讼率
	6.被表彰或处罚（分值N）	被市级以上政府采购监管部门表彰
		被县（市）以上行政管理部门处罚
		……

　　四、采购代理机构专业能力的评价

　　（一）采购代理机构专业能力评价的方式

　　在采购代理机构专业能力评价的初期，以百分制评价为主。可将采购代理机构专业能力分为四个级次。不合格、初级、中级、高级。

　　评价得分60分以下的（不含60分）为专业能力评价不合格，一年之后再申报；评价得分60分至70分为专业能力初级；评价得分71分至80分为专业能力中级；评价得分81分以上为专业能力高级。

　　采购代理机构专业能力采取单位自愿申报，所属行业协会初审，由省级政府采购行业协会组成的专业能力评价委员会集中开展评价。主要采取实地考核、专业水平测试、综合专业能力评价形式进行，其权重比例可分别为10：20：70。

　　（二）专业能力的定期测评

　　专业能力评价结果并非终身所有，它会因所在专业的知识更新、采购代理机构的人员结构变化、政府采购法规的变化等因素以及采购代理机构在该专业的市场占有率情况会发生变化，而使其专业能力变化。因此，每过一段（三年）时间，应对各采购代理机构的专业能力进行一次测评，合格的保留资格或晋升级次，不合格的取消资格，重新进行申报评价。

　　五、采购代理机构专业能力评价工作的基本思路

　　（一）采购代理机构专业能力评价工作的制度建设

　　为了使采购代理机构专业能力评价工作规范运行，应出台《政府采购代理机构专业能力评价实施指导意见》，该指导意见应规定基本原则、监管部门、实施或组织主体、专业的基本分类、评价的方式、评价信息的公开、评价结果的运用、相关职责及法律责任等。

　　同时，配套出台《政府采购代理机构专业能力评价专业委员会管理办法》，该管理办法规定专业能力评价专业委员会的管理、专业委员会成员的来源及资格要求、专业委员会的组成及职责、评价工作的监管、评价的申报与评价、法律责任等。

　　（二）采购代理机构专业能力评价工作的组织主体

　　专业能力评价的组织实施主体按实施意见的要求，由政府采购行业协会承担。为了保证专业能力评价的公平性、权威性，其评价活动应严禁收取任何费用。

　　（三）采购代理机构专业能力评价工作的实践探索

　　为了探索经验，目前的各级政府采购行业协会以及全国政府采购联席会应加强对采购代理机构专业能力评价工作的组织、领导工作，并与其他行业（相关专业）的行业协会合作。对采购对象（货物、工程和服务）分别开展专业能力评价，或选择几个采购量大的货物中的设备（医疗设备、办公设备）、服务中物业管理服务、法律服务等按采购对象分专业进行能力评价进行探索。各地和各行业协会探索经验之后，再整合成大类，最终形成三大类（一级）、诺干个中类（二级）的采购代理专业。

　　(作者单位：采招云（湖北）信息科技有限公司)

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