在政府采购领域，联合体投标作为一种常见的合作模式，既能够整合多方资源提升项目执行能力，也对规则制定的公平性与合理性提出了更高要求。近期，某市某区路灯照明节能改造项目引发的投诉争议，暴露出联合体资质贡献认定中的典型问题，为政府采购实务提供了重要的反思视角。
根据《中华人民共和国政府采购法》及实施条例，联合体投标需遵循两项核心规则：
- 资质门槛一致性：所有联合体成员均需具备政府采购法第二十二条规定的基本条件，且需提交联合协议明确分工与连带责任。
- 同类资质就低原则：当联合体成员存在同类资质且承担相同工作时，需按资质等级较低的成员确定联合体整体资质等级。
这一规则体系旨在确保联合体具备基本履约能力，同时通过 “就低原则” 防范资质虚高风险。但在实践中，规则的适用需结合联合体分工的具体场景，避免机械套用导致公平性失衡。
在某市路灯改造项目中，招标文件设置了两项争议条款：
- 业绩加分限制：要求联合体的类似项目业绩 “仅由牵头单位提供”；
- 人员资质限制：规定财务负责人等关键岗位资质 “仅由牵头单位提供”。
此类条款引发投诉的核心矛盾在于：将联合体成员的资质贡献强行绑定于牵头单位，忽视了非牵头方在分工范围内的独立履约能力证明。例如，若联合体中设计单位具备独立完成同类项目的业绩，却因非牵头方身份被剥夺业绩认定资格，实质上构成对中小企业或专业机构的隐性歧视，违背政府采购促进公平竞争的政策目标。
针对上述争议，财政部门判定投诉成立的核心依据在于：
- 资质贡献应与分工匹配：
若联合体成员按照协议分工承担不同工作（如设计、施工、供货），其资质贡献应基于各自分工范围独立认定。例如，施工单位的施工业绩、设计单位的设计业绩，均可作为联合体整体履约能力的证明，无需强制由牵头单位统一提供。 - 禁止不合理限制：
招标文件若无法律依据地限定 “仅牵头单位可提供资质证明”，可能构成对非牵头方的歧视性条款，违反《政府采购法》关于 “维护公平竞争” 的立法宗旨。
本案中，财政部门依据《政府采购质疑和投诉处理办法》责令重新采购，明确传递出 “资质认定需尊重分工事实，破除牵头单位垄断” 的监管导向。
为避免类似争议，政府采购各方主体可从以下维度优化操作：
- 细化分工与资质对应关系：在招标文件中明确联合体各成员的工作范围，并基于分工设定资质评审标准。例如，要求施工方提供施工业绩、设计方提供设计资质，而非 “一刀切” 要求牵头单位包揽所有证明材料。
- 落实中小企业扶持政策：允许联合体成员（尤其是中小企业）在其分工领域独立提供业绩与资质证明，通过 “资质共享” 增强中小企业参与政府采购的竞争力。
- 加强条款合法性审查：避免设置 “仅牵头单位提供” 等缺乏法律依据的限制性条款，确保评审标准与联合体分工逻辑一致。
- 提供多元化证明指引：明确各类资质证明的可提供主体（如牵头单位或分工对应成员），降低供应商响应成本。
- 动态完善评审规则指引：通过案例指导、政策解读等方式，细化 “同类资质” 与 “不同分工” 场景下的资质认定标准，减少基层执行中的模糊地带。
- 强化公平竞争审查：将联合体资质条款纳入政府采购文件的合规性审查范围，重点排查对非牵头方的不合理限制。
联合体投标的本质是通过资源整合提升项目执行效能，其规则设计应从 “资质形式管控” 转向 “实质履约能力评估”。未来，政府采购领域需进一步明确：资质贡献的核心是 “分工适配性” 而非 “主体身份”，只要联合体成员的资质与分工匹配且满足法定门槛，其独立提供的业绩与证明材料就应被认可。这一理念的落地，不仅是对法律规则的准确执行，更是优化营商环境、激发市场活力的必然要求。
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