在政府采购领域，中小企业合同分包政策的落地实践中，时常出现因规则理解偏差引发的争议。以某货物采购项目为例，招标文件明确要求通过合同分包形式预留 30% 份额面向中小企业采购，但部分供应商对政策执行要点存在认知误区。

部分供应商认为，自身属于中小企业即可豁免分包义务，却忽略了政策核心在于 "货物由中小企业制造" 这一关键标准。如案例中 A 供应商虽为中小企业，但其提供的货物未全部自主生产且未实施分包，最终因不符合资格要求被废标。此类争议凸显了政策执行中两个核心问题：一是投标人主体身份与分包义务的关联性界定；二是《中小企业声明函》中 "全部" 条款在分包场景下的语义阐释。

从政策法规体系看，《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46 号）构建了基本框架。其中第四条明确，货物采购项目中供应商若混合提供大、中小企业制造的货物，将无法享受扶持政策。这一规定确立了 "全中小制造" 或 "合规分包" 的二元选择模式。

地方实践进一步细化了操作规则。例如，《广东省政府采购促进中小企业发展实施细则（试行）》明确，当供应商提供的全部货物均来自中小企业时，可免于分包。这一规定与财政部政策形成互补，为实务操作提供了更具针对性的指引。结合中央与地方政策可知，分包义务的豁免前提是 "货物全部由中小企业制造"，与投标人自身是否为中小企业无必然关联，除非其能实现全链条自主生产。

针对《中小企业声明函》中 "全部" 条款的理解分歧，需结合政策设计初衷进行解读。财政部官方回复明确，在分包场景下，"全部" 应限定为分包部分的货物须全部由中小企业制造；而在非分包场景下，则要求供应商提供的所有货物均来自中小企业。这种差异化解释既遵循了政策文本的严谨性，又体现了对分包模式的包容性。

实践中，"部分分包" 与 "半分包" 模式面临合法性与合理性双重挑战。以 "10% 自主生产 + 20% 分包" 为例，此类操作不仅违反招标文件约定的 30% 预留比例要求，更因 "自我分包" 的逻辑悖论，实质构成对政策的规避。从立法目的看，合同分包制度旨在通过引入多元主体，确保政策红利切实惠及中小企业，而非允许投标人通过形式化操作套用政策优惠。

为提升政策执行效能，需从制度完善、规则细化、主体协同三个维度发力：

建议结合采购实务中的典型问题，进一步修订完善相关法律法规。通过调研归纳常见争议场景，以清单形式明确分包豁免情形、比例要求及责任边界，减少规则模糊地带。

采购人及代理机构应在招标文件中精准表述分包要求。例如，可采用 "全制造豁免 + 比例分包" 的双轨制规则：明确 "若货物全部由中小企业制造，可免于分包；否则须按不低于 30% 比例向中小企业分包，并提交分包意向协议"。此类表述既保障政策弹性，又强化执行刚性。

投标人需准确理解政策内涵，避免因认知偏差导致投标风险。对政策理解存在歧义时，应通过法定途径寻求澄清。监管部门可通过培训指导、案例解读等方式，提升各方主体的政策认知水平，确保政府采购市场的公平有序。

中小企业扶持政策是国家培育市场主体、激发经济活力的重要抓手。在政府采购领域，精准落实合同分包规则，既是维护政策严肃性的要求，也是推动中小企业高质量发展的重要路径。通过完善制度设计、细化操作规范、强化协同治理，方能确保政策红利直达中小企业，为优化营商环境、促进经济转型升级注入新动能。