我国政府采购活动切实且全面地贯彻落实了党中央、国务院的方针政策，于提高财政资金使用效率、促进公平竞争、构建全国统一开放大市场以及服务社会经济建设等领域获取了斐然成效。然而，在政府采购事业向高质量发展迈进的进程中，亦遭遇了一些新的问题；政府采购制度存有部分与高质量发展不相适配的短板；近些年来，供应商参与政府采购活动大致达成了零门槛、零成本、零风险的状态，随之而来的是质疑投诉案件呈现出迅猛增长的态势；采购人、代理机构以及财政部门为此应接不暇、深感困扰。持续剧增的质疑投诉案件显著提高了财政部门的执法成本以及采购人、代理机构的采购成本，极度不利于政府采购提升质量与效益，也不利于采购事业的高质量发展。

本文针对某省政府采购网公布的中标成交项目、投诉处理案件展开了分析研究，重点对部分高频投诉事项实施了抽样调查，致力于探寻政府采购质疑投诉方面存在的普遍问题或共性问题，旨在为国家层面补齐政府采购制度短板，进一步规范供应商质疑投诉行为，推动政府采购事业高质量发展提供具有实践意义的参考意见。

一、质疑投诉案快速增长之原因探讨

（一）法规制度存短板，难以适应高质量发展

法规条款的规定过于原则化，未通过列举的方式阐明基本的评判标准，致使采购人、代理机构、供应商和财政部门在采购执行过程中产生了显著分歧。

例如 1：法律法规规定“资格条件或评审因素不得具有倾向性、排他性”；但在实践中，何种情形属于倾向性、排他性，缺乏具体的评判标准。

例如 2：法规规定“评审因素应当细化和量化，且与商务条件和采购需求对应”。然而在实践中，细化到何种程度才算细化，明确到哪个层级才算明确，评分因素与采购需求是逐项精准对应，还是意思内涵（或功能作用）的关联性对应，等等。

例如 3：法规规定“不得以企业规模、经营年限等条件来排斥供应商或中小企业”。规模条件、经营年限究竟是相对条件还是绝对条件？这便是许多刚成立一两个月的供应商质疑投诉“合同业绩、拟派人员及职称证书、认证证书”等评审条件涉嫌排斥新成立企业的缘由。

例如 4： 法规规定“设置的资格条件、评审因素等应当与合同履约相关”；怎样的相关才算相关，是直接相关还是间接相关，未作出明确规定。

例如……，……。

《政府采购法实施条例》第三十四条和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十五条均明确“评审因素应当细化和量化，且与相应的商务条件和采购需求对应”。不过，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第 62 条“评标委不得具有下列行为：……（四）对需要专业判断的主观评分因素协商评分”、第 64 条“（四）经评标委员会认定评分畸高、畸低的”等条款又隐含式地表明可以设立主观分的法规意图。既然法规隐含式规定可以设立主观评分因素，那么又该如何进行量化细化呢？这更凸显了法规制度的短板。主观评分因素无法实现“1+1＝2”式的数据型量化，而只能是一种相对合理的细化量化，即相对细化量化到条、节、小节层级，并针对每条、节、小节赋予相应的评价标准及分值。

（1）《政府采购质疑和投诉办法》第 37 条缺乏可操作性，在实践中难以落地实施。《政府采购质疑和投诉办法》第 37 条“投诉人在全国范围 12 个月内三次以上投诉查无实据的，由财政部门列入不良行为记录名单”。经调研发现，部分投诉人仅在 2024 年 1 - 5 月便连续有三次被财政部门以“投诉事项缺乏事实依据”而驳回的案件。但在具体工作中，对于何为“投诉查无实据”缺乏明晰的评判标准和操作细则，是否只要财政裁决认定为“投诉事项缺乏事实依据”，就属于“第 37 条”所规定的“投诉查无实据”？由此，财政部门在执行该条规定时面临调查取证难、定性处罚难等问题，致使本条规定在实践中难以切实有效地落实。

（2）针对众多投诉人在投诉过程中经常主动撤回投诉的情形，采购人和财政部门未能及时展开调查、或者汇总上报至省级财政部门进行分析研判，也未联合公安、工商、银行和电信等部门深入挖掘彻查其撤回投诉背后是否隐藏有非法不当获利的情形。

（二）投诉裁决标准不统一，同案不同判引发采购困惑

各地各级财政部门在理解与执行政府采购法规制度时存在较大偏差，针对同类问题存在“同案不同判”的情况。一是同一财政部门针对本地区近一年内的同类问题的投诉作出不同的裁判情形；二是同一投诉人在近一年内就同类问题的投诉，被不同地区财政部门作出不同的裁判情形。采购人、代理机构对同案不同判的情形常常不知所措，尤其是众多跨地区代理采购业务的社会代理机构更是苦不堪言：在 A 市可以设置检测报告类评分因素，但在 B 市坚决不行；医疗设备、专用家具类货物项目，在 A 市可以采用竞争性磋商方式，但在 B 市坚决不行；方案类评分因素在 A 市这样的写法可行，但在 C 市就不行，甚至在 H 市不准设置方案类评分因素……。因此，这种同案不同判的现象也为供应商的质疑投诉创造了条件。在此列举如下：

例如 1：投诉“方案类评分因素（实施方案、售后服务方案等）未细化量化、缺乏明确评审标准、没有与采购需求对应”问题。经对比分析，方案类评分因素的描述用语全省基本相同（甚至雷同），不同财政部门却作出两种不同的投诉处理决定——省厅驳回投诉，市局(或县局）认定投诉成立、或驳回投诉。

例如 2：投诉检测报告类评分因素涉嫌以不合理时间条件、成本条件排斥潜在供应商参与投标问题；不同地区财政部门的投诉处理意见截然相反；而笔者下载投诉案所涉采购文件研究发现不同地区同类问题投诉案的采购标的基本相同、设置的检测报告和采购需求、评分因素标准等也基本相同。认定采购人设置检测报告评分因素违法的财政部门的裁决意见为：案涉检测告评审因素，供应商需要下载采购文件后才能购买满足该要求的产品送检，检测机构出具报告需要一定的时间，并且产品检测需花费一定费用，这属于以其他不合理条件限制供应商参加采购活动的情形；因此裁定采购活动违法，责令采购人修改采购文件重新开展采购活动。驳回投诉事项的财政部门裁决意见为：一是案涉检测报告没有限定为特定检测机构、特定期限的检测报告和特定批次的检测产品；二是产品检测报告资料能客观反映所投标产品的制造商的过往生产情况（即能反映制造商具有生产制造出满足采购文件要求的产品能力）；三是供应商只要提供了能满足评审条件的检测报告资料即可得分；四是被投诉人能证明国内满足这一评审条件的具有检测报告资料的商家或产品有三家以上，具有相对竞争性；因此裁定投诉事项缺乏事实依据、驳回投诉。

例如 3：投诉专业设备（如数字化摄影 X 射线机）项目不能使用竞争性磋商采购方式，两个地级市财政部门作出的投诉处理决定不同。驳回投诉事项的财政部门的裁决意见为：一是选择采购方式系采购人的采购管理事务，也是财政部门的监管活动，不属于可质疑投诉的采购文件范畴；二是无论采用何种采购方式实施采购活动，对供应商而言均是公平公正的、不会限制排斥其参与采购活动，不会对其合法权益造成损害；因此不符合法定受理条件，投诉事项缺乏事实依据、驳回投诉。而裁定采购人败诉的财政部门的裁决意见为：设备产品虽然技术复杂，但是该产品有国家制订的统一标准或行业技术标准，系技术服务标准统一的产品，并且采购需求已经明确细化、有具体评判标准，因此不符合竞争性磋商采购方式的法定适用情形，裁定投诉事项成立、采购活动违法，责令采购人重新开展采购活动。

例如 4：针对不得以企业经营年限、规模条件来排斥供应商参加采购活动的理解执行问题，有一些市县财政部门简单教条式执法，认为不能设立合同业绩、专业人员力量、认证证书等，涉嫌排斥新成立企业，要求采购人和采购代理机构设为“供应商承诺式响应（承诺中标后在合同履约期间提供符合评审条件的专业人员及其相关证书、认证证书等即可得分）”。当然，也有诸多财政部门还是充分结合采购项目的实际情况来正确执行法律法规制度规定的，认为只要国内满足某一评审条件的商家或产品有三家及以上就是合规的。

（三）参与采购零成本无门槛，投诉无成本零风险高收益

近年来，在政府采购领域的优化营商环境方面存在过度呵护供应商的情况，供应商参加采购活动无需缴纳标书工本费、投标保证金，中标后也无需交纳合同履约保证金等等，特别是全面实施电子化采购交易后，供应商从获取采购文件到参与投标等各个环节完全实现了 0 成本、无门槛。 供应商质疑投诉毫无任何成本和风险，时常采取“广种薄收方式”进行质疑投诉，每周向若干地区的采购人（或代理机构）或财政部门寄去数封（甚至十数封）质疑或投诉书，静候有人“找其商谈”。这为一些自身不具备经营能力又妄图挣快钱的不法供应商提供了以质疑投诉来谋取利益的便利实惠条件。

二、投诉案件网上调研统计分析概述

（一）总量情况

某省 2023 年 1 月至 2024 年 5 月累计公告中标成交项目 63227 个，公告投诉裁决案 4133 件，投诉量占成交项目个数的比例为 6.54%。

（二）抽样某地级市全域项目情况

笔者抽样统计了某地级市全域（含下辖各区县）项目，中标成交 1499 个、投诉 117 个、占比 7.81%；其中投诉成立 43 件，占投诉量的 36.75% ，驳回投诉 61 件，占投诉量的 52.14% ，撤回投诉 13 件，占投诉量的 11.11% 。

（三）抽样十五家高频率投诉人的投诉案情况

笔者在某省政府采购网上通过检索抽样的方式统计了十五家投诉人近一年来的投诉案情况。